狄金华 肖明佳 ｜ 基层政府灵活性Bet365 - Online Sports Betting的生产与预算约束软化 —— 基于西乡乡属国有企业的分析

2026-02-17 05:52:27

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　　乡镇一级政府作为国家行政体系的末梢，其财政基础自创设之初就具有明显的“不完全财政”特征。财政收入能力与支出责任之间持续性、制度性的失衡导致基层政府不断寻求突破预算约束、进行制度创新。在项目制与专项债制度的背景下，基层政府通过创设乡属国有企业实现了预算约束软化。乡镇政府将乡属国有企业塑造为承接专项债资金与项目的法定主体，利用乡属国企的双重属性延续行政主导的资源分配逻辑，通过项目包装、资源转换、政策负担承接方式实现自身财政资源配置灵活性的生产。这种“行政借道企业”的机制是基层政府在新的约束条件下对“不完全财政”的回应，呈现了预算约束软化的一种新形态，但是这也导致了地方债增长及债务风险积累等隐性后果。

　　近年来，在乡村振兴战略推进过程中，农村基层政府所担负的治理负荷愈发繁重，既要完成基础设施建设、公共服务供给等常规任务，还需应对产业扶持、生态保护等诸多政策目标。此情景下，农村基层政府对财政投入及财政灵活性的需求随之高涨，但是财政体制的刚性约束、预算管理体系的规范化却使其在资源获取、使用上受到诸多限制。面对此困境，农村基层政府在实际的治理过程中往往需要在有限资源与繁重任务之间寻求平衡，例如项目落实过程中，基层政府会将上级要求的配套资金负担转嫁给项目承担方，从而突破自身的预算约束。如今，在“统合化”背景下，县域政府通过构建项目动员组织机制以实现项目目标，乡镇政府与平台公司、职能部门一同成为项目的具体执行者。同时，依托“项目制”，地方政府专项债券制度应运而生，其以“资金跟着项目走”为具体要求，旨在通过项目化举债推动地方经济社会发展。本文发现，在专项债资金注入基层的背景下，部分农村基层政府尝试通过设立乡属国有企业，将行政权力嵌入企业运作之中，以此来软化预算约束，提高资源配置的灵活性，这种现象可以被概括为“行政借道企业”。

　　既有研究在解析政府治理机制转型时指出，当上下级治理模式间出现张力导致下级灵活性与弹性不足时，基层政府有可能通过发展社会组织来解决自身遇到的难题，进而形成“借道”机制。这种“行政借道社会”的机制与本文所要分析的“行政借道企业”的机制在本质上都体现了基层政府在面对高治理负荷时对灵活性的需求，但在实现方式和实践逻辑上存在一定的差异。“行政借道社会”主要体现在基层政府借助行政体系之外的社会组织力量来完成公共服务和社会治理任务，以弥补自身资源和能力的不足；然而，“行政借道企业”则是基层政府依托于国有企业这一组织载体来增加自身资源配置的灵活性。这种新型灵活性生产机制的产生条件、运作方式以及它给地方财政和治理带来的影响，即本文的核心研究问题。本文试图揭示在国家治理能力现代化的背景下，基层政府在财政压力、政策目标双重约束下的一种策略选择与行为模式，为理解和优化基层政府财政行为提供新的视角和政策启示。

　　人民公社体制的解体标志着中国农村基层治理结构发生了根本性转型，乡镇一级政府作为国家行政体系的末梢被逐渐正式确立为功能完备的政权组织。但与不断扩张的事权责任相比，其财政基础自创设之初就存在一种内生性、结构性的缺陷，具有明显的“不完全财政”特征。“不完全财政”特征不是指财政收入规模的绝对不足，而是指乡镇层级的财政收入能力与因其多重角色所引致的庞大支出责任之间存在持续性、制度性的失衡。国家在构建乡级财政框架时，并没有建立起与事权相匹配的、充足且稳定的转移支付体系，而是将“征税权”作为替代性制度安排予以下放，“三提五统”中的“五统”成为乡镇政府履行公共服务职能、维持政权运转的主要经济来源，也使其财政汲取行为直接内嵌于乡土社会之中。这种财政体系导致乡镇政权在“造血”需求与“输血”不足的张力中始终面临巨大的资源缺口，从而转向寻求突破预算约束的机制。

　　在分税制改革前的历史阶段，乡镇政府突破“不完全财政”约束的主要机制除了大力征收乡镇统筹款之外，便是“以企养政”。在“放权让利”的改革语境下，乡镇企业成为基层政权解决财政困局的关键组织工具。乡镇政府通过直接兴办、经营或深度干预乡镇企业，将企业的利润、管理费用乃至信用能力转化为非正式但可观的财政资源。这些预算外收入被广泛用于支付人员工资、供给地方公共品、进行基础设施投资，甚至在体制内预算之间调剂使用，从而在正式预算体系之外构筑了一个颇具规模的“制度外财政”。1994年分税制改革的实施，深刻重塑了央地财政关系格局，在提高中央财政收入比重的同时，也使得地方财政尤其是乡镇财政的困境空前加剧，“财权上收、事权下沉”的制度悖论日益凸显。乡镇预算内收入来源急剧收缩，但其在公共服务、社会管理和经济发展等方面的事权责任却有增无减，“不完全财政”的压力被进一步放大。在此背景下，基层政府突破预算约束的方式发生重要转向，呈现出所谓“逆向软预算约束”的典型特征。与Kornai经典理论中企业向上级争取资源的行为不同，此时的基层政府利用行政权力向下获取资源：一方面，在“三提五统”的框架内加重对农民的税费摊派，将公共支出成本转移给农户；另一方面，以各种名目向辖区内的企业、商户进行收费、摊派和“化缘”。为应对“逆向软预算约束”引发的治理风险，国家启动农村税费改革，于2006年彻底废除农业税。虽然这一改革遏制了基层政府向下攫取资源的行为，但是并没有从根本上改变“不完全财政”的状态。旧的矛盾仍然存在，只是以新的形态出现：乡镇常规性收入更加依赖上级转移支付，而转移支付的资金往往具有专项性和配套性的特点，其规模与基层事权的需求之间存在较大差距。此时，“项目制”资金替代了传统税费成为资源分配和基层竞争的核心机制。项目制下，乡镇财政逻辑由原来的“向下索取”转变为“向上竞争”。为了获取项目资金，基层政府不得不投入大量资源去“跑部钱进”，形成项目依赖型财政运作模式。

　　综上，对于农村基层政府突破预算约束的策略，学界已经有多重解释：一是“行政借道社会”，当科层体系内部弹性不足时，基层政府会通过借助社会组织的力量来转移支出压力，以完成治理任务。这种策略通过将部分公共服务职能外包给社会组织，旨在增强政策执行的灵活性与有效性。二是“逆向软预算约束”的经典模型，即其突破预算约束的方向不再是传统的“向上”争取资源，而是“向下”施加攫取。基层政府运用其行政权力向下管辖的对象即农户、企业进行摊派、收费、集资，将本应由财政承担的成本转移给社会，从而软化自身的预算约束。三是“配套机制”与任务转嫁策略，基层政府会通过“配套资金”的要求，将本应由自身承担的支出责任转嫁给项目具体的实施村庄或企业。上级政府下达项目时常要求地方提供一定比例的配套资金，而乡镇政府则通过种种方式将这部分配套压力向下转移。这些策略的本质是“自上而下”资源分配逻辑与“自下而上”责任转嫁逻辑的结合，它使得基层政府能够在形式上满足上级要求的同时，将财务压力再次传导至社会末端。在项目制与专项债制度的背景下，本文所考察的基层政府通过创设乡属国有企业生产自身资源配置灵活性的“行政借道企业”机制，是基层政府在新的约束条件下对“不完全财政”的回应，代表了预算约束软化机制的一种新形态。

　　2015年新《预算法》的修正实施全面放开了地方政府的表内举债权利：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”在此基础上，根据募投项目的特点，财政部门将地方政府债券分为一般债券和专项债券两种。一般债券归于一般公共预算管理、用于纯公益性项目，专项债券归于政府性基金预算管理，用于有一定收益的公益性项目。专项债的券债主体、规模受到严格限定，有风险较低、期限选择多、专款专用、收益较高等优势，专项债自2015年首次发行以来已经成为我国地方政府融资的重要渠道，在基础设施建设和公共服务领域发挥了关键作用。根据财政部数据可知（见表1），2015年到2024年地方政府专项债的作用持续增大，发行规模从2015年的0.97万亿元增至2024年的7.72万亿元，占地方债发行总量的比重从25.3%上升到78.9%。

　　宣惠公司成立后，通过重新收储村级资产使用权的方式来化解村一级的历史债务：村集体以古厝、公共设施等资产的运营权作为抵押，公司以专项债资金代为偿还村级债务，从而获得资产的处置权。以三坪村为例，该村曾向乡政府累计借款超千万元，后通过抵押20余栋古厝的使用权完成债务清偿，相关资产纳入宣惠公司运营体系。这种通过债务置换进行资产收储的模式使公司在成立初期快速完成资产积累，奠定了后续运营的物质基础。2021年后，宣惠公司的业务边界不断拓展，逐步形成了多元化业务体系。在传统修缮工程之外，新增三大经营性板块：第一类是文化空间运营，公司把修复后的古厝租给艺术家和新村民，按月收取租金；第二类是文创产品开发，公司于2023年开始推出带有当地文化元素的文创商品，但是品牌研发尚处于初期，目前还未盈利；第三类是政府服务承接，公司通过策划乡村节庆、文化活动等项目，以“中间商”的身份赚取服务差价，单次活动的利润在数千至万元不等。此外，公司业务还延伸至建材销售、餐饮服务等领域，形成覆盖乡村建设全领域的业务体系。

　　作为专项债承接主体，公司理论上承担着偿债责任，但实际债务由县级财政兜底。早期县级打包发行的专项债利息均由县财政直接支付；2023年公司自主申报的“环平山经济带”专项债项目虽需自行还息，但因项目尚处建设期，暂未进入偿还周期。面对挑战，宣惠公司与地方政府共同推动一系列改革探索。在资产运营层面，县级财政正酝酿出台政策，尝试将古厝运营权“标准化”，争取金融机构认可其抵押价值，破解非标资产的融资瓶颈；在收益结构优化方面，公司正在探索政府出资，村、集体出地，企业运营的合作模式，试图通过市场化运营使村集体获得租金收益，公司获取经营利润，形成债务偿还的良性循环。截至调研期间，宣惠公司已将4500万元专项债全部投入传统建筑修缮与公共基础设施建设中，公司收益集中在公共空间的租金，公司年租金总收入约30万至40万元，其他的经营领域仍处于资金投入阶段，均未产生收益。

　　财政资源的不完全性不仅指资源的绝对不足，更意味着面对沉重的治理负荷时治理灵活性的系统性缺失，这使其难以有效回应地方发展需求。通过西乡近年的财政收支状况，可以清晰地看到农村基层政府这一普遍性特征：2022年全乡财政总收入完成2324.9万元，其中一般公共预算收入2129.9万元，政府性基金预算收入195万元；预算内总支出完成2129.9万元，政府性基金支出195万元，收支结余为零。2023年全乡财政总收入完成1645.7万元，全部为一般公共预算收入；预算内总支出完成1645.7万元。这种量入为出、收支相抵的财政账目揭示了一个关键事实：西乡的财政资源全部用于维持机构的基本运转和完成上级规定的刚性支出，是典型的“吃饭财政”。这种财政状况正是“不完全财政”特征的具体体现：收入仅能覆盖支出的最基本部分，基层政府缺乏根据本地实际情况自主配置资源、灵活开展项目的财政能力。因此，寻求预算约束的软化、增强自身资源配置的灵活性成为基层政府在发展中求生存的必然选择。

　　政府的制度规避手段在于把公益性政府项目一同打包进“经营性项目”中。西乡政府将传统村落修缮、乡村道路建设等政府职责内的公益性项目打包进乡属国企业务中的“文创空间运营”“旅游配套设施”等经营性项目。例如将三坪村通往自来水厂的道路建设等基础设施工程纳入专项债支持范围。包装策略的关键是突出项目的经营性特征，即在道路建设报告中使用“旅游观光通道”的描述，以符合专项债发行的政策要求。公司在具体操作中形成了三阶段包装流程：前期策划阶段，联合第三方机构编制《文创产业示范区可行性研究报告》，最大化预算租金收益，使项目的预期收益达到发债要求；中期申报阶段，将政府主导的基建项目拆解并部分纳入经营性子项目中，如将村级污水管网改造与文创产业展示中心捆绑申报；后期实施阶段，由公司请工、买料后组织施工，取代传统的招投标程序，事实上这也提高了资金使用的效率。

　　2016至2020年，西乡各村因乡村建设、古厝修缮等项目向乡政府累计借款超千万元。这些借款的来源主要是西乡政府在2016至2018年间通过补充耕地项目获得的资金：西乡通过荒草地开垦为良田的补充耕地项目，每亩获30万至40万元补助，累计收益达3000万元以上。然而，村集体因缺乏稳定的收入来源，无法偿还超千万元的债务，形成了严峻的村级债务压力。乡属国企成立后，以承接专项债资金为基础，形成了债务和资产之间的转换机制。专项债资金到位后，宣惠公司便用这笔资金把前期已形成的“非标”资产从村里收储回乡里，村庄再利用这笔资金去偿还历史债务，实现了债务与资产的转化。三坪村用20余栋古厝30年使用权、公共空间等设施的运营权转让给公司以冲抵债务，前塘村用集体建设用地的使用权来偿还欠款。乡政府将这些非营利性资产转化为企业的经营性资产，累计收储村级非标资产43处，形成价值约3200万元的资产包。

　　资产收储的关键是权属关系的重构。公司在实践中采取“整体打包划转”的方式，以三坪村为例，公司与村委会签订《全域开发协议》，把20栋古厝的使用权一次性划至公司名下。宣惠公司所承接到的4500万元专项债资金，成为推动债务与资产转换的核心动力，资金运作按照专项债注入、资产收储、再投资的方式进行。在债务—资产转换的过程中，宣惠公司把原本属于村集体的非经营性资产转化为具有“潜在收益”的经营性资本。由于非经营性资产不得用于抵押融资，而古厝、公共设施大多属于此类，公司则将收储来的古厝使用权以“艺术空间”“文创工作室”等名义对外租赁，形成可以产生收益的经营性资产。2023年，公司通过古厝租赁获得收入40万元，虽规模有限，但突破了非经营性资产无法创造收益的限制。

　　基层政府灵活性生产的重要途径之一是使乡属国企承载其部分政策性负担。宣惠公司承担的政策性任务集中体现在公共项目执行与行政性服务供给两个层面。在公共项目领域，公司承接了不具备市场化收益的基础设施建设。如西乡文创产业项目中，其收储的资产涵盖了巷道修缮、房屋外立面改造等非营利性工程，这些项目因投资回报率低、建设周期长，难以通过常规的招投标流程吸引市场主体参与，但可以通过乡属国企的行政化运作得以快速落地。以三坪村的雨廊建设为例，宣惠公司直接委托与乡政府长期合作的本地施工队，在缩短项目工期的同时资金使用效率也得以提升。在行政性服务供给方面，宣惠公司深度嵌入政府的日常运作之中，常态化承接乡政府的活动策划、公务接待等事务。此类业务的报酬远低于市场价格，甚至会出现零收益的情况，企业在该业务选择上是基于对政府行政指令的服从而非基于经济理性。宣惠公司正在进行的文创产品开发承载着宣传和提升地方特色产品的使命，这种以文化宣传为导向的经营活动也是基层政府推动文化产业发展、实现乡村振兴战略的灵活性生产的一部分。此外，宣惠公司与当地信用社合作开展的古屋贷金融服务，也展现了乡属国企在基层政府灵活性生产中的独特作用。作为贷款服务的托底方，若正在修缮中的古屋被贷款方抛弃，公司则会进行继续投资，在修缮完成后对外出租。这种金融服务不仅解决了古屋修缮的资金问题，也降低了金融机构的风险，同时为公司提供了额外的政策性业务和收入来源。

　　乡政府在面临运转时，会以“履行完整借款手续”的方式向乡属企业“借款”，这种“借款”要求经过三重制度背书，分别是乡镇班子会议决议、国企董事会决策和签订书面借款协议，并且需要留存会议纪要作为凭证。当乡政府产生资金需求时，首先需召开党委扩大会议审议借款议案，其中需详细说明资金用途、金额及还款来源。如某次会议纪要显示，乡政府以“项目资金缺口”为由向宣惠公司申请借款，还款来源注明为“待上级专项资金到位后偿还”，该会议需乡政府全体班子成员签字确认，形成第一重合法性依据。其次，借款申请需由宣惠公司董事会进行审议，但由于公司董事会的成员均由乡政府领导兼任，其决策过程实质为行政指令的传导。这种借款程序及流程与1990年代的“直接调拨”形成对比，乡政府与乡属国企通过模拟市场化交易的借款流程，在规避制度约束的同时增强了财政运作的灵活性。

　　2023年西乡政府从宣惠公司拆借出80万元，资金来源为公司的经营性收益——宣惠公司将一幢大型古屋26年的使用权出租给经营者，一次性获得181万元租金收入。这种拆借盈利点的策略之所以能适用是以以下两个条件为前提：其一，经营性收益的挪用只是被视做技术性违规，风险远小于专项债本金的挪用；其二，租金收入的一次性到账给借款提供了现实可能。宣惠公司收到租金之后，财务上先将此笔资金确认为其他业务收入，乡政府再通过借款协议从中划转80万元。官员在访谈中以“大挪用——小挪用”的表述来区分出该操作与拆借专项债本金之间的风险差异，经营性收益的挪用被定义为“小挪用”，被认为“问题不大”，而拆借专项债本金和没有任何手续的借款则被定义为“大挪用”，必须严格规避。

　　“投资饥渴症”是由软预算约束所引发的现象，指在计划经济或资源短缺的体制下，企业和政府对投资资源的无止境需求和追求，甚至会出现超越实际需求的投资行为。基层政府的投资饥渴症本质上是压力型体制与财政分权制度共同作用的产物。在西乡，这种投资冲动首先表现为对建设资金的持续性需求。2016至2018年，西乡通过“补充耕地”项目获取土地指标交易收益3000余万元。西乡书记提到，当时每个乡镇分配的土地指标可作为商品交易，这些收益全部被投入文创产业。这种近乎无约束的收入使得乡政府的财政能力得到提升，并提供了文创产业发展初期所需要的资金。2019年全国土地指标跨区域交易政策调整后，西乡失去土地财政支撑，财政收入渠道骤然收窄。但此时前期投入已在项目中产生成果，为维持政绩，乡政府急需新的资金渠道来进行持续投资。“项目制”进一步加剧了基层的投资饥渴。在“项目制”治理模式下，上级政府以项目资金分配作为考核杠杆，迫使乡镇政府通过申报项目、获取资金、扩大投资以维持治理运转。为在政绩考核中形成特色，乡镇“不得不短时间内申报大量项目”，甚至出现“项目失败仍可通过包装继续获取资金”的现象，因为县级政府会给乡镇的项目建设情况兜底。跨周期调节框架下的专项债政策，客观上为基层政府提供了新的融资工具。作为中央宏观调控的关键手段，专项债被赋予“对冲经济波动、培育长期动能”的政策目标，在基层执行中，其“用于有收益性项目”的政策弹性，恰好迎合了基层政府突破预算约束的需求。

　　专项债资金自身的制度特性也构成了乡镇政府干预乡属国有企业的必然性，其深刻且直接地影响着企业的生存逻辑与行为选择。这一干预的必然性，根植于专项债资金所蕴含的政府治理逻辑与市场化企业所追求的效率逻辑之间的内在张力，而国有企业与生俱来的政策性负担也进一步压制了乡属国企的自主性。对于乡属国企而言，专项债资金是其启动和运营的核心甚至唯一的资金来源。专项债的申报、审批权限以及后续的拨付节奏与额度，完全掌控在县级政府与乡镇政府手中。专项债资金不是面向市场的，而是面对体制内的，乡属国企对专项债资金的绝对依赖则从根本上剥夺了企业的博弈能力与自主空间。专项债资金自身的制度特性还带来了资金使用的强监管与高风险，这也导致了乡镇政府干预的必然性。作为国家政策性资金，专项债必须专款专用、精确匹配申报目标，任何使用偏差都可能触发审计问责，这种刚性约束使得乡镇政府尽力避免企业自主决策可能带来的资金使用偏离风险。同时，中国的国有企业自诞生起就承担着大量的“政策性负担”，这类负担使得企业无法以利润最大化为单一目标。宣惠公司自身的国有企业属性就决定了它有很大的政策性负担，其核心任务并非纯粹的市场经济活动，而是承担着化解村级债务、修缮公共基础设施、运营公益性文化空间、承办政府活动等明确的政策性负担。这些活动普遍具有投资周期长、经济效益低甚至完全无回报的特征，呈现出典型的“弱效率”甚至“零效率”特征。这意味着乡属国企本质上不是一个合格的市场竞争者，而是一个服务于基层治理任务的特殊组织，表现出极强的治理工具特征。

　　更关键的是，这种看似放权的做法反而在新型治理结构下实现了控制权的强化与集中。县级政府掌握着专项债这一关键资源的分配权，并规定其流动必须经过县属国有企业中转后注入乡属企业的账户，这在县乡之间架设了一条单向依赖的资源通道，每一笔专项债资金的拨付时间、额度大小都由县级审批与监督权力深度介入。这种控制从资金控制延伸至乡镇发展的方向与路径，县级政府已经为乡属国企预设好了经营范围，比如乡属国企的业务范围限定在文创产业或者其他某个特定的领域，这就框定了乡镇可以借助这些乡属国企平台开展的经济活动边界，确保乡镇的发展不会偏离县级政府设定的总体方向。但是乡属国企在运营中产生的经济增长、税收贡献、就业岗位等政绩成果仍然可以纳入县域发展的总体绩效指标体系中。

　　在乡属国企的组织架构与运营机制中，行政逻辑一直占据着主导地位。从组织的人员、职务组成上看，乡属国企与乡镇政府之间存在着密切的关联。宣惠公司共有11名员工，全部为乡政府干部兼职，这种人事体系使政府科层制的运作逻辑直接进入企业场域，实现了个人层面的嵌入。这种安排按照任务属性原则，即政府岗位职责与企业岗位职能相匹配来执行，例如，乡综合执法大队副队长因在违建拆除、房屋重建等方面有丰富经验，与该地文创项目发展初期大量的古屋修缮的任务属性相似，所以被委任为乡属国企总经理。另外，乡党委副书记、乡纪委书记等乡政府领导班子成员也在公司中担任重要职务，这种人事安排使得乡政府可以对公司的日常运营和决策过程产生直接的影响。

　　其次，乡政府通过乡文创工作领导小组对乡属国企进行组织嵌入，该领导小组作为乡政府的议事机构，掌握着公司的项目决策权，包括项目的政策、方针和具体项目运行的决策权。领导小组在确定年度重点工作目标后，将其中合适的任务分配给乡属国企，企业实质上成为乡镇政府年度工作计划中特定任务的承接方与执行者。这种任务下达模式，把本应属于企业的经营自主权系统性回收至政府行政体系之中，企业运作的核心内容转变为了对政府指令的回应与执行。财务控制体系也凸显了两种制度逻辑的叠加，乡政府对乡属国企的资金使用拥有决策权、监督权和管理权。乡政府通过由乡干部兼职的财务组和由乡纪委书记兼任的监事对公司财务进行监督，确保公司财务活动的合规性，公司的经营状况除公司内部审计外，还需接受乡政府的再次审计。当乡纪委书记以监事身份参与企业的财务监督时，实际上是把党内监督的政治逻辑嵌入到企业治理的效率逻辑里。由乡干部兼职的财务组负责公司日常资金审批，乡政府审计与企业内部审计构成双重监督体系，这使企业的财务活动始终处于行政监控之下。

　　乡属国企利用融资渠道的“合法性转换”成为地方政府的表外融资平台。企业法人身份给地方政府开辟了新的融资空间，但是这种融资行为往往脱离常规的财政监管，容易造成债务无序扩张。其次，风险定价机制的消解会使得专项债资金使用效率难以保证。由于政府通过领导小组等形式直接干预乡属国企的项目决策，资金成本与项目风险之间的正常市场关联被打破，企业更关注政策目标而不是经济效益，易造成资源浪费。此外，考核激励的时间错配进一步加剧了预算约束软化的风险。官员任期一般是5年左右，而专项债周期大多是10至15年，主政者们更倾向于在任期内推进融资上项目、争取短期政绩，而忽视长期的还债责任。这种短视的行为会不断推高债务，造成难以逆转的债务依赖。值得警惕的是，乡属国企的债务增长风险存在着内在的扩张惯性。由于预算约束软化之后，投资效率与债务责任之间的关联被消解，地方政府可能会陷入投资和融资的自我循环中。例如西乡在首期专项债收益未达预期的情况下又申请新项目融资。这种行为模式本质上是制度性投机，利用政策时间差、信息不对称，把中央的长期战略异化为地方短期竞争的筹码。而金融机构因有政府的信用背书，也会持续提供低成本资金，从而强化了债务扩张的路径依赖。基于乡镇政府对乡属国企的实质控制权，乡属国企更多地按照行政逻辑而不是市场逻辑来运作，其目标导向更多地服务于地方政府的短期政绩需求而不是长期的经济效益，这可能会导致资源配置不合理，干扰市场秩序甚至影响社会公平。如乡属国企承接政府项目时，可能通过非市场化手段获取资源，挤占了其他市场主体公平竞争的机会；在资金使用上，可能过度追求项目的规模与速度，而忽视了项目的实际效益和可持续性。

　　如表3所示，与既有模式相比，“行政借道企业”展现出其独特的运作逻辑与制度特征。与“行政借道社会”的外包、“逆向软预算约束”的直接汲取以及“配套机制”的责任转嫁不同，“行政借道企业”的核心机制在于创设并嵌入一个受其完全控制的内部组织载体。它不再依赖于外部社会组织的不确定性，或向下汲取带来的政治社会风险，而是通过创立乡属国有企业，将资源转化的边界从政府与社会的交界处转移至被政府内部化了的“准政府”组织。在资源流动路径上，它构建了一种更为复杂的“体制内循环”。它既非“行政借道社会”式的资金向外转移，也非“逆向软预算约束”与“配套机制”式的资源向下汲取，而是通过受自身控制的内部平台，将自上而下的专项资源横向导入。政府再通过人事、决策和财务的深度嵌入，实现对资源安全而灵活的把控，避免了向下攫取所带来的社会矛盾与政治风险。

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